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從環境消費者保護觀點-論農田違法開挖之法治國省思

二、農田違法開挖之緣起

  長久以來,農業政策的顢頇,讓農民的生活逐步下滑,農地的農業價值日益低落,產生移作他用的預期,農地遂退出了農用的範疇;另一方面,政府放任房地產炒作,不當的市地重劃和市地開發,更撐大了砂石的需求;加上政府投入大量公共工程,砂石的需求更是只增不減。在禁採河砂、貨源不足的情況下,期望變更用途的農地自然吸引了業者的眼光,農地成了砂石田。農地被用來採砂,更加速了農民價值觀的崩解。

  始於1991年左右的農田挖大洞事件,是自桃園沿海地區開始的,當時,北部河川已陸續禁採砂石,砂石價格上揚,加上桃園地區許多鄉鎮沒有垃圾場,以及大台北地區許多事業廢棄物到處流竄,於是,農田違法開挖農砂石出售,其次提供挖好的大洞,讓垃圾清運業者倒垃圾。台灣地區每天製造數萬噸的家戶垃圾與事業廢棄物;可是,目前營運的焚化爐與掩埋場處理的能量卻不及七成,垃圾又源源而生,不能不設法處理,垃圾四處流竄的現象因此發生,投機的垃圾清除業者轉向經濟效益低的農田下手,利用無知農夫獲取暴利的心理,農地在挖掘砂石後,成為回填垃圾的掩埋場。臺灣並無開採農地砂石之條件,故不應再開放次要農地開採砂石,似可考慮以進口砂石方式或其他更佳之途徑來開發砂石來源,以解決國內砂石短缺問題。

三、農田違法開挖對環境媒體之重大危害性

  農田違法開挖本身,已造成自然景觀之破壞,再加上回填垃圾,不經適當處理,其衍生之污水,會伴隨著雨水或因地心引力之牽引流入地下水層中,地下水一旦被污染,在大自然的水循環中,無可避免地會造成河水、湖泊、海洋的污染,而這些水源一旦被人類取用,其對人身健康之危害不言而喻,而垃圾所引發之惡臭,亦使空氣品質大幅滑落;再者,原本密實富有養份之土壤,代之以含有毒物質且無接密力之垃圾,除徹底改變土壤結構,影響植被外,將來大雨沖刷或強颱來襲下,亦可能造成土層下陷、崩塌,垃圾再次裸露之虞,除使環境再次受到戕害,更枉論種植作物或進行綠化了,而意欲作為商業建築用地,亦因地基空洞不實而無法進行。故農田違法開挖,實對水、土壤、空氣三大環境媒體及自然景觀造成重大危害。

四、環境消費者--一般社會大眾之基本人權

  環境權(Umweltgrundrecht)是本世紀才產生,具有社會主義色彩及追求社會正義鵠的之新興人權。環境權係人民可要求擁有一個舒適健康而合於居住與成長的環境,隨著社會環境保護意識之提高,環境權儼然成為新興人權的代表。現行憲法規定人民之生存權、財產權應受到保障,農田違法開挖回填垃圾已重大危害到一般社會大眾之身心健康,除因空氣、水、土壤污染可能造成人體之病變外,精神受到的不愉悅感,亦形成對人身的傷害;保障人民享有潔淨環境、不受污染空間的權利,即是落實保障人民生存權(憲法§16),此為一般社會大眾之基本人權。

  而國土之永續開發經營,山林田野之美,即自然景觀,更是屬於全民之公共財,豈可因少數人一己之私,而剝奪全民之財富。再言,<憲法>第143條第1項前段部分,有云:中華民國領土內之土地屬於國民全體;第二項有謂附著於土地之金廣及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。

  農田具有供應糧食、涵養水源、調節景觀與人民之日常生活息息相關。由於財產權負有社會義務,正如同所有權都不可以濫用而危害公益一樣,人民如濫用財產權,為害猶烈,如工廠不顧環保法規要求的生產行為等。德國<威瑪憲法>第153條第3項及現行基本法第14條皆明定「財產權負有義務,行使財產權必須兼顧公共利益之要求」,故現代憲法要求財產權負此社會公益之義務。

五、國家環保義務與環境法治國之刑法思考

1、國家環保義務和環境優先性

  環境權屬於社會權之一環,而社會權乃人民能要求國家在物質生活層面提供起碼之需求,依據法治國家之原則,將社會實踐以依法行政與依法審判之方式,賦予個人得請求國家實踐權利,來達成社會權的理念。故居於環境優先性(Umweltvorrang),國家應負擔起環保義務,針對人民危害公共生活空間、污染環境之情事,基於保護環境消費者之觀點,應制訂一系列之環境法規,除明文規範人民享有之環境權外,並對環境經營者--企業或其他個人之違法情事,亦應分就行政制裁與刑罰制裁兩方面進行規範,即用行政規範與刑法保障環境基本權;並基於保護全民之公共財,保障人民之生存權、財產權之觀念,國家應為其人民善盡環境保護之義務,確保人民享有一合於居住之環境品質。

2、環境行政法優先原則與環境法治國之刑法思考

  行政程序法是行政機關為行政處分,及行使其他公權力時,所應遵循之手續,規定此類手續之法規,即為行政程序法。行政執行法為適用最普遍廣泛,而為各行政事項強制執行之一種普通法及程序法。從積極方面言,可提供行政機關依法強制執行之門徑,使行政權之行使易於達到目的;從消極方面言,人民之自由權利,亦可間接受到保障。而統一性行政罰法,乃行政機關或法院基於國家之一般統治權,對於違反行政法之義務者,所科之制裁,以維持行政上之秩序。近日欣聞行政執行法修正草案業已完成三讀(87.10.23),惟其他行政二法,仍有待快速完成立法程序,使職司環境保護義務之公務員,得以依法行政貫徹環保事務之公權力。而環境制裁中,對於行為人有惡性,且直接重大侵害社會公益者,宜處以刑罰制裁,亦即對於環境法益(Umweltgter)之重大侵害者,宜加以新犯罪化(Neu-Kriminalisierung);若僅因義務之懈怠,致有影響社會秩序之危險者,則僅處以行政上之秩序罰。國家依法行使公權力,保障人民之環境權時,應依法行政,即在環境保護法規之規範下,人民知何為違法,何為適法行為,而若違法行為時,應受何種制裁,使人民不致有無所適從之感,且在政府依法行政時,不致招來太大的反彈,此乃法治國家「行為可預測性」之基礎法理。

  為使人民享有一合於居住之生活空間,國家應擔負起環保義務,本於環境優先原則,亦即「國家於合乎憲政秩序之架構下,以立法、法律與法規之標準下,並透過執行權與司法判決,亦應對未來世代負責任地保護自然生活基礎(德國基本法Art. 20a GG參照)。」除對人民利用天然資源,生活空間等行為事前予以行政審查,必要之監督監控外,對於人民有任何違犯環境生態之行為,應就行政制裁之範圍先予規範,即考量環境行政法優先原則,就一任何與公眾利害、生活環境有關之不法行為(Umweltunrecht),行政機關應遵循行政程序法為行政處分及行使公權力;而行政機關依行政執行法強制執行,使環境行政權易於行使,人民之環境權,亦可受到保障。經勸導改善仍無進展者,行政機關應依行政罰法,對於違反環境法之義務者應科予制裁,以維持一合於環境品質之行政秩序。

  由於刑法對人民之處罰較重,對人民之法益侵害亦較大,故依環境行政法優先原則,應先對人民之違犯行為加以行政制裁,當行政制裁不足以彰顯其效果,或行政制裁不足以規範其重大惡性時,考慮刑罰最後手段性(ultima ratio),應以刑罰手段加以制裁,而依罪刑法定主義原則,就破壞環境生態危害居住空間之犯罪行為,應制定相關法令予以懲罰。

  農田開挖業者、砂石業者等環境經營者,其產生之商品,造成對水、土壤、空氣三大環境媒體重大危害性,其對環境權之濫用、對第三人之侵害,使環境媒體之消費者受到重大損失,而對該重大不法行為,不應再類推適用行政刑法(如區域保護法、水利法等等),而應本於環境刑法法治國原則,將該行為應予犯罪化,而用刑法規範加以制裁,在一般刑法典中增列「侵害環境法益專章」,以提高環境經營者與消費者之環境保護意識。因其重大惡性侵害台灣人民賴以維生之環境法益,基於保護環境消費者之觀點,應認行政制裁不足以規範,即應使個人及公眾之居住空間、生活品質皆能藉由刑法規範而有所保障,而依禁止環境繼續惡化原則,避免環境品質的進一步惡化,並應使環境綠化加以美化生活空間,更應有環境刑法(Umweltstrafrecht)之擅場。

3、環境制裁與現行法制

  農田砂石遭盜採,農地坑洞供倒垃圾廢土,在雨季期間嚴重危害公共安全。為了整頓農地盜採砂石及農地濫墾情形,應擴大「水土保持法」的適用範圍,對未擬具水土保持計畫書即濫墾、濫採農地者,處以刑責。對於現行法令不夠完備,應賦予經濟部八十三年公布的「土石採取規則」法源依據,將罰則納入,同時放寬水土保持法的適用範圍,不必僅限於山坡地或保安林地。此外,在修改相關法令時,應將成本概念考慮進去,藉由提高罰鍰額度的經濟刑手段,讓違法者知難而退。其中涉及危害地下水及掩埋有害廢棄物部分,環保署應請法務部納入公共危險罪之具體求刑規範內容,以達到遏阻的效能。

  對於濫採農地砂石現象,則應以更嚴格的管制措施予以杜絕。為防範農地濫墾、盜採砂石,把現行山坡地採取土石才必須要提出水土保持計畫書的規定,擴大適用到非都市土地的農地部分,未來如提出水土保持計畫書未確實執行,或是開採砂石後造成危害者,將可經由法院審理後判刑。而各縣市政府可以依「區域計畫法」、「土石採取規則」查察違法情況,同時各縣市政府也可依據<水土保持法>第八條對違法農地採砂進行查處,最高可處以新台幣三十萬元罰款。而對未經申請在私有農地盜採砂石的行為,僅能依據內政部六十三年公布實施的「區域計畫法」偵辦,即違反土地分區使用,必須先由縣政府限期要求地主恢復原狀,不僅時效上緩不濟急,即使地主置之不理,也只能處以六個月以下徒刑,如易科罰金最多不過十六萬二千元,比起盜砂所獲得的暴利,實在不成比例。目前所採取最具嚇阻力量的方法,是將盜砂現場查獲的挖土機、砂石車等機具視為犯罪工具予以查扣,迫使盜砂行為中止。其次是依盜採砂石之數量計算出嫌疑人不法犯罪所得,再求處科以相當之巨額罰金。盜砂者視法律為無物,無非是為暴利,唯其犯罪導致龐大社會成本的支出,沒有道理要全民共同承擔,只有採取經濟刑的手段,才符合社會公平正義原則。制裁類似經濟犯罪,必須從供需面著手,只要切斷供需過程任何一個環節,即可遏止不法。

六、結論

  如果我們希望生活在一個舒適及永續發展的環境,除了合理的人文與經濟發展,同時必須維護我們賴以生存的自然環境,像保護森林,並在坡地及平地上保留綠地,並適當栽種樹木。因為森林、綠地不但可提供一個賞心悅目的環境,而且也有固定土壤、涵蓄水分、調節溫度、濕度,以及淨化空氣及水的作用,至於農地生產只是土地的一個功能而已。但是農地、綠地一旦變更用途後,則未來很難恢復原來的功能。

  農地政策對於國家經濟、政治影響很大,但重要的是應在農地政策之上建立一套完整的國土規畫法案,作為各項相關政策的統一綱領及標準。估算了森林綠地所需的面積及確定了台灣土地利用的現況,再根據國土綜合發展計畫法,依照台灣人口結構、政經環境、全球性資源分配及氣候變遷所可能引發的農業災變,才能做出合理的全國土地利用的整體規劃。國土綜合計畫、區域計畫及都市計畫等,後兩者都有立法,只有國土綜合計畫這部分,並沒有立法,導致國土綜合計畫和區域計畫、都市計畫等不能配合。土地的利用要符合「三生」,即生命、生態和生活,農地政策也是一樣,必須使重要農地及保育農地能夠永續經營。台灣人民多年來已累積了充足的知識與經驗,我們從民眾對人權與環保意識的覺醒及社會改革團體蓬勃發展,可以相信一定有能力在智慧圈內善盡職責,共同創造一個舒適而永續發展的居住環境,還給環境消費者一個舒適健康的生活空間。國家對於違法之環境經營者--工商企業界,應加以環境制裁,以善盡保護消費者之環保義務,並提高與整合國民之環保意識,以避免台灣人民因錯誤之農經發展政策,走上自我毀滅之道。

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